นวัตกรรมการผังเมือง : ห้ามความหนาแน่นต่ำในพื้นที่หนาแน่นสูง

นวัตกรรมการผังเมือง

ห้ามความหนาแน่นต่ำในพื้นที่หนาแน่นสูง

ฐาปนา บุณยประวิตร

นายกสมาคมการผังเมืองไทย (thapana.asia@gmail.com)

ที่มาภาพ : https://files.lsecities.net/files/2017/01/Stratford-banner.jpg

ขอบคุณบทความ จากคอลัมส์ EEC FOCUS ในกรุงเทพธุรกิจ

วงวิชาการผังเมืองโลกได้พัฒนาไปมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง วิชาการผังเมืองของสหรัฐอเมริกา แต่ปีจะมีองค์ความรู้ใหม่ที่ได้จากวิจัยและจากวิธีปฏิบัติที่ดีเผยแพร่ออกสู่สาธารณะไม่ต่ำกว่าสิบชิ้น โดยประเด็นที่มีการพัฒนามากที่สุดได้แก่ การเพิ่มประสิทธิภาพของผังจากการบังคับใช้และจากการนำไปปฏิบัติ

เพื่อให้ผู้อ่านได้รับความรู้ด้านการผังเมืองที่เกิดขึ้นใหม่ บทความนี้จึงจะเริ่มที่การอธิบายความสำคัญและความจำเป็นในการประยุกต์ใช้ข้อกำหนด “การห้ามความหนาแน่นต่ำในพื้นที่หนาแน่นสูง” ในการออกแบบข้อกำหนดผังเมืองรวมและข้อกำหนดการบริหารจัดการพื้นที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

สำหรับข้อกำหนดการห้ามความหนาแน่นต่ำในพื้นที่หนาแน่นสูงนั้น เป็นกลยุทธ์การออกแบบเมืองชนิดหนึ่งของการเติบโตอย่างชาญฉลาด (Smart Growth) ใช้ในการส่งเสริมความหนาแน่นการใช้ที่ดิน (Create density) มีวัตถุประสงค์ในการควบคุมพื้นที่ซึ่งกำหนดให้มีความหนาแน่นประชากรและกิจกรรมเศรษฐกิจในระดับสูง โดยข้อกำหนดนี้มีมาตรการห้ามการใช้ที่ดินที่หนาแน่นต่ำหรือการประกอบการในอาคารที่ให้มูลค่าตอบแทนในอัตราต่ำ ซึ่งอาจเป็นปัจจัยทำให้เป้าหมายการใช้ที่ดินเพื่อผลิตมูลค่าทางเศรษฐกิจและขนาดของภาษีพลาดเป้าไป

ทั้งนี้ รูปแบบที่ตราไว้ มักจะกำหนดอัตราส่วนพื้นที่อาคารรวมต่อพื้นที่ดิน (FAR) ขนาดอาคาร ความสูงอาคาร และกิจกรรมการใช้อาคาร โดยอัตราส่วนพื้นที่อาคารรวมต่อพื้นที่ดิน ขนาดอาคาร ความสูง และกิจกรรมการใช้อาคารนั้น ได้จากการประมาณการมูลค่าทางเศรษฐกิจที่อาคารหรือกลุ่มอาคารนั้นผลิตได้ ซึ่งอาจจำแนกตามประเภทอาคารหรือตามหน่วยของแปลงที่ดินก็ได้

ตัวอย่างของข้อกำหนดการห้ามความหนาแน่นต่ำในพื้นที่หนาแน่นสูง เช่น ในพื้นที่แปลงที่ดิน ก, ข, และ ค. ข้อกำหนดจะระบุให้ก่อสร้างอาคารที่ให้ FAR ไม่น้อยกว่า 10 เท่า ขนาดอาคารไม่น้อยกว่า 10,000 ตารางเมตรหรืออาคารมีขนาด 10,000-50,000 ตารางเมตร มีความสูงอาคาร 45-120 เมตร และต้องประกอบกิจกรรมค้าปลีกในอาคารชั้นแรกและชั้นสอง โดยในชั้นต่อไปให้ประกอบกิจการโรงแรมหรือกิจการที่พักประเภทให้เช่าหรืออาคารสำนักงานเท่านั้น

ประโยชน์ที่ได้รับจากการใช้กำหนดการห้ามความหนาแน่นต่ำในพื้นที่หนาแน่นสูง ได้แก่ การสามารถประมาณการมูลค่าเศรษฐกิจและฐานภาษีในอนาคตจากพื้นที่จริงได้อย่างแม่นยำ โดยขนาดขั้นต่ำที่ตราไว้จะเป็นฐานการผลิตของอาคารในอัตราต่ำสุดที่รัฐสามารถประเมินมูลค่าที่ได้รับในแต่ละปี โดยมูลค่าดังกล่าวจะสัมพันธ์กับประสิทธิภาพการใช้โครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภคที่รัฐได้ลงทุนในพื้นที่บริเวณนั้น ซึ่งจะสอดคล้องกับอัตราการคืนทุนของโครงสร้างพื้นฐานตามที่ได้คาดการณ์ไว้

ถามว่า ทำไมรัฐจำเป็นจะต้องนำข้อกำหนดการห้ามความหนาแน่นต่ำในพื้นที่หนาแน่นสูงมาบังคับใช้ โดยการห้ามเจ้าของที่ดินสร้างอาคารและประกอบกิจการที่หนาแน่นต่ำกว่าที่กำหนด คำตอบคือ รัฐมีความจำเป็นในการหาประโยชน์จากภาษีของที่ดินบริเวณใจกลางเมือง (Urban Core) ย่านพาณิชยกรรมเมือง (Urban Center) เพื่อนำไปชดเชยหรือลงทุนสาธารณูปโภค ปรับปรุงฟื้นฟู สงวนรักษา และบำรุงรักษาที่ดินในบริเวณย่านที่อยู่อาศัย (General Urban) ย่านชานเมือง (Sub Urban) และพื้นที่ธรรมชาติ (Natural Zone) ซึ่งพื้นที่ใน 3 บริเวณหลัง รัฐไม่สามารถจัดเก็บภาษีได้อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย และยังต้องเติมงบประมาณเพื่อการบริหารจัดการที่จะก่อให้เกิดความสมบูรณ์ของคุณภาพชีวิตและสภาพแวดล้อม

สำหรับประเทศไทย พื้นที่มีความเหมาะสมในการนำข้อกำหนดการห้ามความหนาแน่นต่ำในพื้นที่หนาแน่นสูงมาใช้มากที่สุดได้แก่ พื้นที่ศูนย์กลางความเจริญหลักของประเทศ และพื้นที่พัฒนาพิเศษ ซึ่งก็คือ เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC) เนื่องจากพื้นที่ดังกล่าว รัฐมีแผนจะลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภคเป็นจำนวนมากเพื่อกระตุ้นการพัฒนาเศรษฐกิจ ซึ่งก็จะชอบด้วยเหตุผล ที่รัฐจะต้องแสวงหารายได้จากการสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจในรูปของภาษีให้ได้มากเช่นกันเพื่อให้ก่อให้เกิดความสมดุลในการบริหารจัดการประเทศ

นวัตกรรมข้อกำหนดการห้ามความหนาแน่นต่ำในพื้นที่หนาแน่นสูงจึงมีความสำคัญอย่างยิ่งยวดที่รัฐควรนำมาประยุกต์ใช้ ทั้งนี้ เพื่อสร้างความคุ้มค่าในการใช้ประโยชน์ที่ดินสำหรับการผลิตมูลค่าทางเศรษฐกิจและการบริหารจัดการพื้นที่ให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด